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Libertad y democracia sindical

Histórico fallo de la Corte Suprema

Caso ATE contra Ministerio de Trabajo

Martes 11 de noviembre de 2008, por administrador

El máximo tribunal determinó que no es necesario estar afiliado a un gremio con personería gremial para ser delegado. Al fallar a favor de la Asociación Trabajadores del Estado (ATE-CTA), declaró inconstitucional el artículo que establecía esa condición y abrió una brecha para el histórico reclamo de la Central. El texto completo de este histórico fallo de la Corte Suprema

Contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apela­ciones del Trabajo, Sala VI, que confirmó la resolución del MTESS n° 197 que ratificó la procedencia del planteo deducido por la Unión del Personal Civil de las Fuerzas Armadas ‑PECI­FA‑ respecto de las elecciones de delegados convocadas por la Asociación de Trabajadores del Estado ‑ATE‑, en el ámbito del Estado Mayor General del Ejército y Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (fs. 133/134 y 153), la actora interpone el recurso extraordinario (fs. 138/146 y 148), que fue re­plicado (fs. 161/168 y 169/173) y denegado a fojas 175, dando origen a la queja en examen (fs. 37/43 del cuaderno respecti­vo).
El decisorio apelado tuvo en cuenta que si bien la resolución n° 414/66 ‑por la cual se otorgó a PECIFA la per­sonería gremial en el ámbito en cuestión‑ fue dictada, en el plano de la ley n°14.455, con pautas para el otorgamiento de personería distintas a las que se encuentran en vigor (ley n°23.551), lo cierto ‑señaló‑ es que subsisten las otorgadas de conformidad con aquellas exigencias legales, excepción hecha de que se haya verificado un conflicto intersindical (vgr. disputa de personería o encuadramiento sindical), lo que no se ha planteado en el expediente.
Añadió que la resolución n° 416/66 ‑que no fue ob­jeto de impugnación‑ excluye a la ATE del ámbito de Capital Federal y de algunos partidos del Gran Buenos Aires ‑Vicente López, San Martín, Tres de Febrero, La Matanza, Lanús y Ave­llaneda‑ en lo referido al personal agrupado en la PECIFA de Capital Federal; y que es nulo y carente de efectos el llama­do a elecciones de delegados realizado treinta y siete años después de dictada aquella resolución. Descartó por inoficio­sos planteos fundados en los principios de libertad sindical y representación, legislados en los convenios n°87, 98 y 135 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), así como numerosas citas de decisiones de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y del Comité de Libertad Sindical, señalando que las observaciones realizadas por el último or­ganismo mencionado a los artículos 38, 39, 41, 48 y 52 de la ley n° 23.551 no interesan para la dilucidación del caso, por encontrarse en juego los alcances de una personería gremial ya otorgada, con la consiguiente exclusión de otra asociación sindical de dicho ámbito de actuación (fs. 133/134 y 153).

‑II‑
El argumento principal de la recurrente ‑en sínte­sis‑ es que el fallo en crisis omitió considerar planteos conducentes para la dilucidación del caso, pues nada se dijo sobre dos resoluciones anteriores del Ministerio de Trabajo que dan cuenta de la existencia de pluralidad sindical en el ámbito de la Administración Pública Nacional. Afirma que existe una verdadera coexistencia de entidades gremiales que altera la regla de exclusividad de los derechos de las aso­ciaciones con personería sindical y que, en todo caso, el desplazamiento produce efectos sobre los derechos relativos a la negociación colectiva sectorial. Agrega que no se conside­ró la ley n° 24.185, que contempla la coexistencia de entida­des con personería gremial, regulando la negociación colecti­va en el sector público y confiriendo el derecho a la nego­ciación colectiva, para todo el ámbito de la representación, a la ATE y UPCN ‑Unión del Personal Civil de la Nación‑, de­jando la negociación colectiva sectorial para los sindicatos de cada uno de esos sectores.
Refiere que sin perjuicio de que el régimen de per­sonería y exclusividad que prevé la ley nacional es incompa­tible con los convenios n° 87, 98 y 135 de la OIT, entre otros acuerdos internacionales, el decreto n°1096/00 esta­blece el compromiso del gobierno argentino de compatibilizar de la legislación sindical con los convenios referidos, en el marco de lo establecido, especialmente, por el artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional. A todo evento y en forma subsidiaria, plantea la inconstitucionalidad de la re­solución n°414/66 por violar ‑entre otros‑ los artículos 14bis y 16 a 19 de la Carta Magna, haciendo hincapié en el desconocimiento de los principios en la materia de igualdad, bilateralidad y primacía de la realidad (v. fs. 138/146 y 148).

‑III‑
Considero que en el supuesto traído a dictamen se configura, tal como lo sostiene el apelante, el extremo de falta de tratamiento de cuestiones conducentes para la ajus­tada solución del caso, que V.E. ha ponderado como causal de la tacha de arbitrariedad de los pronunciamientos judiciales. En efecto, ha dicho esa Corte que se viola el principio de congruencia cuando el fallo impugnado omite decidir peticio­nes, alegaciones o argumentos oportunamente propuestos a la consideración del tribunal y que deben integrar la resolución del litigio (cf. Fallos: 312:295, 451; 313:978; 314:313; 315:981, etc.). En el sub lite, la Cámara no se ha pronun­ciado sobre la pretensión de la accionante fundada en que en el ámbito de la Administración Pública Nacional media la po­sibilidad de que coexistan personerías gremiales otorgadas a distintos sindicatos que relativizan el principio de la ex­clusividad representativa o unicidad promocionada. Dicho ar­gumento se basó, en esencia, en que existen antecedentes de resoluciones ministeriales que así lo avalaban (res. n° 51/87 y 1101/94) y en que ello fue reconocido, también, mediante la ley n°24.185 de negociación colectiva en el sector público, temas sobre los cuales, en rigor, no dio respuesta alguna. Vale recordar que por resolución n°51/87 ‑anterior a la ley n°23.551 promulgada en 1988‑, se reconoció a los sindicatos con personería gremial y con actuación en el marco del Estado Nacional, provincial y municipal la retención de cuota sindi­cal y la representación del personal de conformidad a lo de­terminado en sus estatutos, sin afectar las personerías res­pectivas oportunamente acordadas. Por su parte, tampoco son objeto de adecuado tratamiento los artículos 4 y 6 de la ley n°24.185 ‑citados junto con las resoluciones por la recu­rrente (cfse. fs. 78: 10/18)‑ así como también, ampliamente, otros preceptos de los decretos n°1096/00 ‑invocado también por la quejosa‑; 757/01 y 760/01; resolución conjunta de la AFIP y la Subsecretaría de Relaciones Laborales n°103/01 y general n°1027/01; y resolución MTEySS n°255/03 ‑posterior a estas actuaciones‑ entre otros. En ese contexto, adquiere igualmente verosimilitud la protesta de la actora en el sen­tido de que, en suma, ha omitido ponderarse la razonabilidad sobreviviente de lo actuado en el marco de la resolución n°414/66.
En tales condiciones, entiendo que la decisión no se sustenta, sin que ello implique anticipar opinión sobre el fondo del problema, aunque me exima de considerar los restan­tes agravios.

‑IV‑
Por lo expresado, estimo que incumbe hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso, dejar sin efecto la sentencia impugnada y restituir las actuaciones al tribunal de origen para que, por quien competa, se dicte nuevo pronun­ciamiento con arreglo a lo expuesto.

Buenos Aires, 07 de septiembre de 2007.
Marta A.Beiró de Goncalvez
Es copia

Buenos Aires, 11 de noviembre de 2008.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la ac­tora en la causa Asociación Trabajadores del Estado c/ Minis­terio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones Sindicales", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:

1°) Que la Dirección Nacional de Asociaciones Sin­dicales hizo lugar a la impugnación formulada por la Unión del Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA), y declaró la invalidez de la convocatoria a elecciones de delegados del personal efectuada por la Asociación de Trabajadores del Es­tado (ATE) en el ámbito del Estado Mayor General del Ejército y el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Contra esa decisión, ATE interpuso un recurso jerárquico que la señora Ministra de Trabajo, Empleo y Seguridad Social desestimó, en abril de 2003, teniendo en cuenta que: a. el art. 41, inc. a de la ley 23.551 de asociaciones sindicales disponía que para ser delegado del personal se requería "estar afiliado a la respectiva asociación sindical con personería gremial y ser elegido en comicios convocados por ésta"; b. la única asocia­ción profesional con aptitud para "convocar, organizar y fis­calizar" las elecciones de delegados era aquella cuya perso­nería gremial abarcaba al personal del ámbito en cuestión, y c. tal asociación era PECIFA de acuerdo con una resolución de 1966. Finalmente, la Sala VI de la Cámara Nacional de Apela­ciones del Trabajo confirmó lo resuelto por la autoridad mi­nisterial. Ello motivó el recurso extraordinario de ATE, cuya denegación dio origen a la queja en examen.

2°) Que en la apelación extraordinaria, además de cuestiones fundadas en la doctrina de la arbitrariedad, la recurrente reitera el planteo Cya expuesto ante la sede admi­nistrativa y ante la cámaraC de que el citado art. 41, inc. a, vulnera el derecho a una organización sindical libre con­sagrado por el art. 14 bis de la Constitución Nacional y por diversos tratados internacionales.
A juicio de esta Corte, los agravios aludidos en primer término resultan inadmisibles (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Empero, una conclu­sión opuesta se impone en cuanto a la impugnación constitu­cional (art. 14.3 de la ley 48), de manera que, al estar reu­nidos los restantes recaudos de admisibilidad, corresponde hacer lugar a la queja y habilitar esta instancia con tales alcances.
El art. 41 de la ley 23.551 dispone que "[p]ara ejercer las funciones indicadas en el art. 40 se requiere: a) estar afiliado a la respectiva asociación sindical con perso­nería gremial y ser elegido en comicios convocados por ésta [...]". De su lado, el citado art. 40 contempla a la repre­sentación ejercida por los "delegados del personal, las comi­siones internas y organismos similares, en los lugares de trabajo o según el caso, en la sede de la empresa o del esta­blecimiento al que estén afectados".

3°) Que el desarrollo progresivo del que ha sido objeto la regulación del derecho de asociación, ya previsto en la Constitución Nacional de 1853‑1860 (art. 14), puso de manifiesto el doble orden de notas esenciales contenidas en aquél, las cuales, en pareja medida, resultan decisivas para esclarecer el sub lite. Por un lado, reveló las dos inescin­dibles dimensiones que encerraba ese derecho: individual y social. Por el otro, advirtió la especificidad de la asocia­ción en el campo de los sindicatos, dando lugar a la profun­dización de la llamada libertad sindical. De todo ello, da cuenta una sucesión ininterrumpida de numerosos instrumentos internacionales que, desde 1994, tienen jerarquía constitu­cional (Constitución Nacional, art. 75.22, segundo párrafo). Así, para abril de 1948, la Declaración Americana de los De­rechos y Deberes del Hombre previó que "[t]oda persona tiene el derecho de asociarse [...] para promover, ejercer y prote­ger sus intereses legítimos de orden [...] sindical" (art. XXIII), al tiempo que, pocos meses después, la Declaración Universal de Derechos Humanos sumó a la norma general de su art. 20: libertad de "asociación" (pacífica) y prohibición de pertenencia obligatoria a una asociación, la del art. 23.4: "[t]oda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindi­carse para la defensa de sus intereses". Siguieron a estos antecedentes, los dos Pactos Internacionales de 1966. El re­lativo a Derechos Civiles y Políticos, según el cual, "[t]oda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, in­cluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses" (art. 22.1); y el concernien­te a Derechos Económicos, Sociales y Culturales que, de mane­ra estrechamente vinculada con la temática sub discussio, reconoció el derecho de toda persona "a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales" (art. 8.1.a). La Convención Americana sobre Derechos Humanos, a su hora (1969), estableció que todas las personas "tienen derecho a asociarse libremente con fines [...] laborales [...]" (art. 16.1). Por cierto, se emplaza en medio de este decurso el art. 14 bis de la Constitución Nacional, introducido en 1957, que prevé la "organización sindical libre y democrática", sobre lo cual se volverá infra.
Más aún, bajo variadas modalidades, los citados instrumentos internacionales establecieron, al modo previsor del art. 14 bis, marcados ámbitos de libertad sindical. De esta suerte, el art. 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, enunció el "derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos y sin otras limitacio­nes que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos" (inc. 1.c). Además de ello, su inciso 3 se hizo eco, preceptivamente, de un hito mayúsculo del historial antes reseñado, al disponer que "[n]ada de lo dispuesto en este artículo autorizará a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948 relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sin­dicación a adoptar medidas legislativas que menoscaben las garantías previstas en dicho Convenio o a aplicar la ley en forma que menoscabe dichas garantías". El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de su lado, mediante el art. 22.2 y 3, se expresó en términos sustancialmente análogos a los del antedicho art. 8.1, y compartió ad litteram el inciso 3 de éste. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su oportunidad, siguió puntualmente los mencionados arts. 8.1 y 22.2 (art. 16.2). Y todavía pueden sumarse a estos precep­tos, diversos enunciados del art. 8 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, 1988), de jerarquía supralegal (Constitución Nacio­nal, art. 75.22, primer párrafo), como el "derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses" (art. 8.1.a), la prohibición de la pertenencia compulsiva a un sindicato (art. 8.3), y la reiteración del art. 16.2 de la Convención Americana (art. 8.2).

4°) Que, desde luego, todos los textos legales re­cordados precedentemente, tributaron al desarrollo progresivo de un designio que ya revistaba en el acto de creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), vale decir, la Sección I de la Parte XIII del Tratado de Versalles, de 1919, y contenido en el Preámbulo de su Constitución: el "reconoci­miento del principio de libertad sindical" como requisito indispensable para "la paz y armonía universales", que en­cuentra su correlato en la categórica proclama de la llamada Declaración de Filadelfia, del 10 de mayo de 1944, por la cual fueron reafirmados no sólo los principios fundamentales sobre los cuales está basada la OIT, sino, "en especial", que la "libertad [...] de asociación es esencial para el progreso constante" (I, b). Argentina es miembro de la citada Organi­zación desde los orígenes de ésta: 1919.
Incluso, la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo, adoptada en 1998, después de memorar que, "al incorporarse libremente a la OIT, todos los Miembros han aceptado los principios y de­rechos enunciados en su Constitución y en la Declaración de Filadelfia, y se han comprometido a esforzarse por lograr los objetivos generales de la Organización en toda la medida de sus posibilidades y atendiendo a sus condiciones específi­cas", y afirmar que "esos principios y derechos han sido ex­presados y desarrollados en forma de derechos y obligaciones específicos en convenios que han sido reconocidos como funda­mentales dentro y fuera de la Organización", declaró que "to­dos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los conve­nios aludidos, tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la Organización de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios", inter alia, "la libertad de aso­ciación y la libertad sindical" (1, a y b, y 2.a ‑el Anexo prevé, además, un régimen de seguimiento de la DeclaraciónC).

5°) Que lo expuesto en el considerando que antece­de, muestra con elocuencia que la libertad de asociación sin­dical remite muy particularmente al ya recordado Convenio N°87, de lo cual es ejemplo la sentencia de esta Corte recaída en el caso Outón (Fallos: 267:215, 223 ‑ 1967). Esto es así, por un cúmulo de razones. El Convenio, además de haber sido ratificado por la Argentina (en 1960) y estar claramente com­prendido en la citada Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales del Trabajo, ha sido he­cho propio, de acuerdo con lo ya señalado, por dos tratados con jerarquía constitucional.
A este respecto, resulta nítida la integración del Convenio N°87 al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por vía del citado art. 8.3, so riesgo de vaciar a éste de contenido o de privarlo de todo efecto útil, lo cual constituye un método poco recomendable de exé­gesis normativa (Madorrán c. Administración Nacional de Adua­nas, Fallos: 330:1989, 2001/2002 ‑ 2007). Análoga conclusión surge del criterio del Comité de Derechos Económicos, Socia­les y Culturales, al recomendar a los Estados, en repetidas oportunidades, que adecuen su legislación al Convenio N°87 (v. Concluding Observations: Australia, 31‑8‑2000, E/C.12/1 Add. 50, párr. 29; Concluding Observations: Germany, 31‑8‑2001, E/C.12/1/Add. 68, párr. 22, y Concluding Observa­tions: Japan, 21‑8‑2001, E/C.12/1/Add. 67, párrs. 21 y 48, entre otras). Del mismo modo corresponde discurrir en orden al ya transcripto art. 22.3 del Pacto Internacional de Dere­chos Civiles y Políticos (v. Nowak, Manfred, Covenant on Ci­vil and Political Rights. CCPR Commentary, Kehl/Estrasburgo/ Arlington, N.P. Engel, 1993, p. 400). Y aun se debe agregar a estos dos instrumentos, la Convención Americana sobre Dere­chos Humanos, a poco que se repare en la aplicación que ha hecho del Convenio N°87 la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso Huilca Tecse vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 3-3-2005, Serie C No. 121, párr. 74).
El Convenio N°87, según sus considerandos, se ins­pira en los principios y valores de la Constitución de la OIT y de la Declaración de Filadelfia, supra indicados. Con ese sustento, dispone que todo Miembro de la Organización para el cual esté en vigor, "se obliga a poner en práctica" determi­nadas "disposiciones" (art. 1), entre las que se destacan, para el presente caso, que "los trabajadores [...], sin nin­guna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas" (art. 2), así como, que las "organizaciones de trabajadores [...] tie­nen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos admi­nistrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de for­mular su programa de acción". Por otro lado, así como las "autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal" (art. 3.2), la "legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio" (art. 8.2). Todo Miembro, añade, también "se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores [...] el libre ejercicio del derecho de sindicación" (art. 11). El término "organización", aclara el art. 10, significa "toda organiza­ción de trabajadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores [...]".

6°) Que todo el corpus iuris de los derechos huma­nos pone de resalto el contenido del derecho de asociación sindical y las dos inseparables dimensiones de éste: indivi­dual y social. Según lo juzgó la Corte Interamericana de De­rechos Humanos, los términos del art. 16.1 de la Convención Americana establecen "literalmente" que "quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de asociarse libremente con otras personas, sin in­tervención de las autoridades públicas que limiten o entor­pezcan el ejercicio del respectivo derecho, lo que represen­ta, por lo tanto, un derecho de cada individuo", sino que, "además, gozan del derecho y la libertad de buscar la reali­zación común de un fin lícito, sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad" (Caso Huil­ca Tecse vs. Perú, cit., párr. 69 y su cita). La libertad de asociación en "materia laboral", por ende, así como en su dimensión individual "no se agota con el reconocimiento teó­rico del derecho a formar sindicatos, sino que comprende ade­más, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para ejercer esa libertad", en su dimensión social resulta "un medio que permite a los integrantes de un grupo o colectividad laboral alcanzar determinados fines en conjunto y beneficiarse de los mismos" (ídem, párrs. 70/71). Y esta libertad, como también lo ha entendido el tribunal interame­ricano, radica "básicamente", en la facultad tanto de consti­tuir organizaciones sindicales, cuanto de "poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limite o entor­pezca el ejercicio del respectivo derecho" (Caso Baena Ricar­do y otros vs. Panamá, fondo, reparaciones y costas, senten­cia del 2‑2‑2001, Serie C No. 72, párr. 156). En todo caso, son dos dimensiones que "deben ser garantizadas simultánea­mente", puesto que "[l]a libertad para asociarse y la perse­cución de ciertos fines colectivos son indivisibles, de modo que una restricción de las posibilidades de asociarse repre­senta directamente, y en la misma medida, un límite al dere­cho de la colectividad de alcanzar los fines que se proponga" (Huilca Tecse vs. Perú, cit., párrs. 70 y 72).
Llegan a análogas conclusiones todos los restantes instrumentos internacionales precisados en el considerando 3°, sobre todo los dos Pactos de 1966, y muy especialmente el que regula los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Otro tanto se sigue del Convenio N°87.

Con todo, la sustancia de los principios a los que debe responder la reglamentación del derecho de asociación sindical, están contenidos con igual vigor en el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

7°) Que, en efecto, el art. 14 bis resultó no sólo un temprano continuador de los documentos internacionales que lo precedieron, al dar cabida a los impulsos del constitucio­nalismo social desplegados, a escala universal, en la primera mitad del siglo XX ("Aquino" Fallos: 327:3753, 3770, 3788 y 3797 ‑ 2004). También se erigió, con no menor significación, como norma anticipatoria de los que le seguirían. Así, puso una precisa y definitoria impronta: "organización sindical libre y democrática". La libertad, en el plano individual, enunciada a fin de que el trabajador sin ataduras disponga afiliarse, desafiliarse o no afiliarse y, de ser lo primero, en la organización que escoja. En breve, la "afiliación libre y consciente", que no puede verse herida con "supuestas razo­nes de interés sindical y bien común" (Outón, cit., p. 223). Y la libertad para los sindicatos, con el propósito de que puedan ser fundados y realizar sus actividades sin obstáculos o limitaciones del Estado, que reduzcan injustificadamente las funciones que les son propias: la promoción, ejercicio, defensa, fomento y protección de los intereses legítimos de orden sindical. "Nosotros Cobservó el convencional constitu­yente Becerra, en 1957C no hemos calificado la forma del sin­dicalismo, y no lo podemos calificar porque somos respetuosos del derecho de asociación y del derecho de los obreros. De­seamos que los obreros agremiados libremente se den la forma sindical que mejor les parezca y que mejor crean que atiende a sus propios intereses" (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente Año 1957, Congreso de la Nación, Bue­nos Aires, 1958, t. II, p. 1356; v. asimismo, entre otras, las intervenciones de los convencionales Jaureguiberry y Pe­ña, ídem, ps. 1222 y 1257, respectivamente). El reconocimien­to de un sindicato "por la simple inscripción en un registro especial", como también lo dispone el art. 14 bis, resulta un elemento reforzador de esta última finalidad (v., asimismo, la exposición del convencional Prat, Diario de Sesiones, cit., t. II, p. 1401).
La democracia, a su turno, fue reconocida como prenda de convivencia, de apertura franca y amplia hacia el pluralismo y la participación, tanto para la persona que li­bremente se incorpora a una organización, cuanto para las relaciones entre todas y cada una de éstas en el concierto de los sindicatos que, no menos libremente, los trabajadores deseen formar. La democracia gremial es un "signo" expresa­mente consagrado por el art. 14 bis (Albornoz c. Nación Ar­gentina, Fallos: 306:2060, 2064 ‑ 1984; Sindicato de Emplea­dos de Comercio Capital Federal, Fallos: 310:1707 ‑ 1987).
El precepto constitucional, en consecuencia, manda que el régimen jurídico que se establezca en la materia, an­tes que impedir o entorpecer, debe dejar en libertad las men­tadas actividades y fuerzas asociativas, en aras de que pue­dan desarrollarse en plenitud, vale decir, sin mengua de la participación, y del eventual pluralismo de sindicatos, que el propio universo laboral quiera darse. Los términos "libre y democrática" que mienta el art. 14 bis, no por su especifi­cidad y autonomía, dejan de ser recíprocamente complementa­rios.

8°) Que este orden conceptual se corresponde con la interpretación del Convenio N°87 y la labor de dos órganos de control internacional de la OIT. Por un lado, el Comité de Libertad Sindical Ccreado por el Consejo de Administración de la OIT en su 1170 reunión de noviembre de 1951C, destinado al examen de las alegaciones relativas a la violación de la li­bertad sindical (Compendio normativo aplicable al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, adop­tado por el Consejo en su 2920 reunión, marzo de 2005, anexos I y II). Por el otro, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT Cinstituido por re­solución adoptada por la Conferencia Internacional del Traba­jo en su octava reunión (1926)C, que ejerce el control regu­lar de la observancia por los Estados Miembros de las obliga­ciones derivadas de los convenios que han ratificado (Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendacio­nes internacionales del trabajo, Sección VI). De estas fuen­tes, por lo demás, hizo mérito la Corte Interamericana de Derechos Humanos tanto en Huilca Tecse (cit., párr. 75) cuan­to en Baena (cit., párrs. 157, 164 y 165). Y tampoco ha fal­tado la oportunidad para que el Comité de Derechos Económi­cos, Sociales y Culturales exhortara a un Estado a que revise su legislación laboral con vistas a adaptarla a las observa­ciones de la Comisión de Expertos relativas al Convenio N°87 (vgr.: Concluding Observations: Malta, 26‑11‑2004, E/C.12/1/ Add. 101, párr. 35, y Concluding Observations: Poland, 29‑11‑ 2002, E/C/C.12./1/Add. 82, párr. 44).

De consiguiente, es de importancia puntualizar los criterios elaborados por dichos órganos, en particular, los concernientes a los llamados por éstos "sindicatos más repre­sentativos", condición que, en el ordenamiento nacional, es reconocida por la autoridad del trabajo mediante el otorga­miento de la personería gremial (ley 23.551, art. 25). Al efecto, en fecha reciente, la Comisión de Expertos ha "recor­dado" al Estado argentino, "que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privile­gios que excedan de una prioridad en materia de representa­ción en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales" (Observación individual sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del dere­cho de sindicación, 1948 (núm. 87), Argentina (ratificación: 1960), 2008). El recordatorio, cabe acotar, alude a anterio­res observaciones de la Comisión de análogo contenido que la antedicha (v. Observación individual sobre el Convenio núm. 87, Libertad sindical y la protección del derecho de sindica­ción, 1948, Argentina (ratificación: 1960), 1999, punto 2, que reitera, vgr., las observaciones de 1998 y 1989).

Con ello, ciertamente, la Comisión no hacía más que persistir, a la letra, en los límites que ya había enunciado, con alcances generales, respecto de las legislaciones que, "preocupadas por encontrar un justo equilibrio entre la impo­sición de la unidad sindical y la fragmentación de las orga­nizaciones, consagran la noción de sindicatos más representa­tivos y suelen conceder a éstos derechos y ventajas de alcan­ce diverso" (Libertad sindical y negociación colectiva, In­forme de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 81° reunión, 1994, Informe III, Parte 4B, párr. 97).
Más todavía, ya en 1989, al formular sus observa­ciones sobre la ley 23.551, la Comisión de Expertos advirtió que no parecía estar en conformidad con el Convenio N° 87 la disposición de aquélla, conforme a la cual, "las funciones de representante de los trabajadores en la empresa sólo pueden ser ejercidas por los miembros de [las] organizaciones que poseen la personería gremial", al paso que recordó: "cuando [...] el legislador confiere a los sindicatos reconocidos, que de hecho son los más representativos, ciertos privilegios relativos a la defensa de los intereses profesionales [...], la concesión de tales privilegios no debe estar subordinada a condiciones de tal naturaleza que influyese indebidamente en la elección por los trabajadores de la organización a la que desean afiliarse" (Observación individual sobre el Convenio núm. 87, Libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, Argentina (ratificación: 1960), 1989).

Estos criterios de la mentada Comisión resultan, indudablemente, del todo concordes con los del Comité de Li­bertad Sindical: si bien a la luz de la discusión del proyec­to de Convenio n° 87 y de la Constitución de la OIT (art. 5.3), "el simple hecho de que la legislación de un país esta­blezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales no de­bería ser en sí criticable", es "necesario" que la distinción no tenga como consecuencia "conceder a las organizaciones más representativas [...] privilegios que excedan de una priori­dad en materia de representación en las negociaciones colec­tivas, consultas con los gobiernos, o incluso en materia de designación de los delegados ante organismos internaciona­les". En otras palabras, la distinción no debería "privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses profesionales de sus miembros, ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previsto por el Convenio núm. 87" (Li­bertad sindical: Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra, OIT, 40. ed. revisada, 1996, párr. 309).

No huelga expresar que esta repercusión negativa también se proyecta, con pareja intensidad, en el plano indi­vidual, por cuanto las funciones limitadas que la legislación reconoce a determinadas categorías de sindicatos, podrían tener por efecto indirecto restringir la libertad de los tra­bajadores para adherirse a organizaciones de su elección. Así lo sostuvo el Comité de Libertad Sindical, por las siguientes razones: "de manera general, la posibilidad para un gobierno de conceder una ventaja a una organización determinada, o de retirársela para beneficiar a otra, entraña el riesgo, aunque no sea esa su intención, de acabar por favorecer o desfavore­cer a un sindicato frente a otros, cometiendo un acto de dis­criminación. Es más, favoreciendo o desfavoreciendo a deter­minada organización frente a otras, los gobiernos pueden in­fluir en la decisión de los trabajadores cuando elijan una organización para afiliarse, ya que es indudable que estos últimos se sentirán inclinados a afiliarse al sindicato más apto para servirlos, mientras que por motivos de orden profe­sional, confesional, político u otro, sus preferencias los hubieran llevado a afiliarse a otra organización. Ahora bien, la libertad de los interesados en la materia constituye un derecho expresamente consagrado por el Convenio núm. 87" (Li­bertad sindical: Recopilación..., cit., párr. 303).

En resumida cuenta, hay una "diferencia fundamen­tal" entre el monopolio sindical "instituido o mantenido por la ley" directa o indirectamente, y el que "voluntaria y li­bremente" quieran establecer los trabajadores. El primero, cuando trasciende los límites señalados en este considerando, "está en contradicción con las normas expresas del Convenio N° 87", el cual, aun cuando "manifiestamente no apunta a im­poner el pluralismo sindical", sí exige que éste "[sea] posi­ble en todos los casos" (confr. Libertad sindical y negocia­ción colectiva, cit., párr. 91).

9°) Que se sigue de cuanto ha sido expresado, que el art. 41, inc. a de la ley 23.551 viola el derecho a la libertad de asociación sindical amparado tanto por el art. 14 bis de la Constitución Nacional como por las normas de rai­gambre internacional de las que se ha hecho mérito, en la medida en que exige que los "delegados del personal" y los integrantes de "las comisiones internas y organismos simila­res" previstos en su art. 40, deban estar afiliados "a la respectiva asociación sindical con personería gremial y ser elegidos en comicios convocados por ésta".

La limitación mortifica dicha libertad, de manera tan patente como injustificada, en sus dos vertientes. En primer lugar, la libertad de los trabajadores individualmente considerados que deseen postularse como candidatos, pues los constriñe, siquiera indirectamente, a adherirse a la asocia­ción sindical con personería gremial, no obstante la existen­cia, en el ámbito, de otra simplemente inscripta. En segundo término, la libertad de estas últimas, al impedirles el des­pliegue de su actividad en uno de los aspectos y finalidades más elementales para el que fueron creadas. En tal sentido, para ambos órdenes, corresponde reiterar que el monopolio cuestionado en la presente causa atañe nada menos que a la elección de los delegados del personal, esto es, de los re­presentantes que guardan con los intereses de sus representa­dos, los trabajadores, el vínculo más estrecho y directo, puesto que ejercerán su representación en los lugares de la­bor, o en la sede de la empresa o del establecimiento al que estén afectados. La restricción excede, y con holgura, el acotado marco que podría justificar la dispensa de una facul­tad exclusiva a los gremios más representativos, del que ya se ha hecho referencia.

Por lo demás, no se ha invocado, ni esta Corte lo advierte, la existencia de razón alguna que haga que la limi­tación impugnada resulte necesaria en una sociedad democráti­ca en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos. Antes bien, parece marchar en sentido opuesto a dichos intereses y, principalmente, a las necesidades de una sociedad del tipo indicado, la cual, si algo exige, es que el modelo que adoptó permee los vínculos asociativos, sobre todo aquellos que, como los sindicales, están llamados a coadyuvar, de manera notoria, en la promoción del "bienestar general".

10) Que, en consecuencia, corresponde revocar la sentencia apelada en cuanto desconoció el derecho de ATE a intervenir en la celebración de los comicios de delegados del personal en el ámbito del Estado Mayor General del Ejército y el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, con base en que, pese a comprender dicho ámbito de actividad, no gozaba en éste de personería gremial.

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar parcialmente a la queja y al recurso extraordinario interpuestos, y se revoca la sentencia apelada con el alcance indicado, con costas (art. 68 del Código Pro­cesal Civil y Comercial de la Nación), de manera que la causa deberá ser devuelta a fin de que, por quien corresponda, sea dictado un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Hágase saber, acumúlese la queja al principal y, oportunamen­te, remítase. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA

Recurso de hecho interpuesto por Horacio David Meguira y Matías Cremonte, letrados apoderados de la actora (ATE)

Tribunal de origen: Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo